民意代表的言论免责权之研究

时间:2004-7-22 作者:苗连营

【出处】法律科学（西北政法学院学报）199905

【内容提要】民意代表的言论免责权与议会制度有着密切的同生共长的关系；没有言论免责权，就没有现代意义的议会制度，从而也就没有真正的民主制度。它的设置并非为议员的私益着想，而是议会特权的反射权利，是人民最根本的权利之一。言论免责权已成为当今民主国家议事规则中的一项共同内容，但由于各国立法沿革与具体规定的差异，言论免责的范围及所受保障的程度与方式也有不同。通过对言论免责制度的历史考察和比较分析，不仅能使我们发现不同时代、不同国家宪政文化的历史继承性，而且能为完善我国的宪政制度提供经验与启示。

【关键词】民意代表/言论免责权/议会

【正文】

一、言论免责权的意义与起源

美国学者科恩指出："民主社会是个讲话的社会。因此，把最能体现民主特性的机构称之为Parliament（议会）是非常恰当的。这个词的本意就是谈话、互相交谈的地方。议会的重大功能之一就是把问题谈透，为对立意见提供辩论的场所，互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式。"（注：〔美〕科恩：《论民主》，商务印书馆1988年版，第170页。）而要实现议会的这一功能， 首先就必须为议员的言论提供特殊的保障，使他们能够无所顾忌地发表自己的意见和主张而无因此遭受打击迫害之虞。故当代各民主国家宪法大都规定了议员在院内所为之言论和表决，对院外不负责任。民意代表的这种特权一般被称之为言论免责权（immunite Parlamentaire ）或议员的言论自由（freedom　ofspeech）。

言论免责权与议会制度一样，亦渊源于英国，并随近代立宪主义的发展，渐为其它国家所采用。英国议员的言论免责权不是天赋的权利或恩赐的特权，而是英国议会与国王及法院历经约三百年斗争的产物。早在14世纪，英国议会就开始向国王力争议员的言论免责权。当时，议员常因在院内所为之提案，言论而受刑事处分；而每遇议员的此项自由被侵害，议会则必奋起力争。在1621年下院向詹姆士一世提出的抗议书中称"议会之自由乃是英国人民自古以来享受的天赋权利。……议员不得因其对于与议会职务有关的事项，发表言词、辩论、主张，而受到追诉、监禁或其他胁迫"。到了17世纪中叶，议员因在院内的言论而受处罚的事例渐次减少。1629年议员ELiot 等人因在议院内所为之言论而受到王座法庭的有罪判决，是最后一案（注： W. R. Anson, The　Law　and Custom of the Constition,5th.ed,1992,Vol.I,P.168.）。及至光荣革命后，1689年的权利法案确认了议会经过几百年奋斗所取得的宝贵权利："议会内讲演、辩论或议事程序之自由，不得在议会以外的任何法院或处所予以追诉或责问。"从此，议员因其在院内的言论而受司法追诉之事得到根绝。到了18世纪中叶，议员因其在院内所为之言论而被政府免去官职的做法亦被视为违宪而遭废止。至此，英国议员的言论免责权得以完全确立（注：W.R.Anson, The　Law　and　Custom　of　the Constition,5th.ed,1992,Vol.I,P.169-170.）。

美国继承英国的传统，在殖民地时代，其议员即已享有言论免责的特权。1787年的美国宪法又对此作了明确的规定："两院议员不得因在各自议院发表的演说或辩论而在任何其他地方受到质问。"按照美国最高法院在1881年Kilbourn V.Thompson一案中所作的解释， 宪法所保障的言论免责权的范围并不仅限于议员在院内所作的演说（speech）和辩论（debate ），　也包括议员所为的投票（Voting ）、　书面报告（Written reports）及其它一切与执行国会职务有关的行为。而且， 议员的这项特权不能限于议院内，有时议员在议会围墙之外，亦得享受此项特权。因此，按照最高法院的这一扩大解释，议员以议员资格且为执行职务所为的一切言论与行为不受任何追诉（注：Kilbourn　　　　V.Thompson,103 U.S.168(1881).）。这种解释为后来美国联邦法院所承袭。法国大革命后的第一部宪法1791年宪法就规定了议员的该项特权。此后，虽然政权频繁更迭，但这项特权常为宪法所承认。1946年宪法和1958年宪法对此作了相同的规定："议员执行职权所作的言论或表决，不受追诉、搜查、逮捕、拘留或者审判。"日本战后宪法规定："两院议员在议院中所作之演说、讨论或表决，在院外不得追究责任。"这与旧宪法的规定文字虽有不同，实质上并无多大差别。

言论免责权与议会制度有着密切的同生共长的关系。可以说，没有言论免责权，也就没有现代意义的议会制度，从而也就没有真正的民主制度。在现代国家，虽不会再发生议员因发表与国王意见相左的意见而被国王迫害的情况，但言论免责权对于民意代表和民意代表机关来说，仍是至关重要的。它对于议员能够畅所欲言地表达民意，无所畏惧地批评政府和司法，从而保障议员独立执行职务，防御其它权力的干涉发挥着不可替代的作用。尤其是这项制度对于保护少数派的合法权益，使他们免受多数派的追究和迫害，无需只依靠其"个人的毫不畏惧"去争取自己的发言权，有着比保护多数派的言论自由更为重要的意义。民主国家的言论自由应适用于一切意见和所有的民意代表，不论他们看来是多么错误或不合情理，也不论他们会使多数多么感到不快。多数统治并不意味着多数人的专制，更不是多数独裁；多数不能创造真理，也不一定代表着真理，只有把少数派所拥有的那部分道理也吸纳进来，才有可能达到至真的境界，这就必须切实保护少数派能直言不讳而不是趋炎附势、人云亦云。

二、言论免责权的基本内容

言论免责权是当今民主国家议事规则中的一项共同内容，但由于各国立法沿革与具体规定的差异，言论免责权的范围及所受保障的程度与方式也有不同。概括起来，主要有以下内容：

（一）议员的言论免责权是永久的，不得因其任期终了而再去追究责任。

（二）言论免责权的保障范围及于议员因执行职务所为的各项行为，如提案、报告、演说、调查、表决（注：从这个意义上讲，将"言论免责权"称为"言行免责权"似乎更贴切一些。）；不但指全院会议中的活动，亦包括在委员会、办公室等国会其它机构中的活动。但是执行职务外的行为，如在公共集会上所发表的言论，则不能享受此项特权。

（三）议员不但无须对其在院内的言论负责，而且对于以院令公布或出版的议事记录、报告或其它文件中的言词，亦无须负责。如1804年英国议会的议事记录法规定，凡以会令出版的议事记录，纵令有诽谤言词，亦不负民事或刑事责任。后来这个法律扩大了保护范围，凡私人报纸对于议事的忠实报道，即使非出于议会的授权，亦得享受此项特权。法国法律规定，报章上关于公开会议正确及善意之报道，亦同享刑事或民事上的免责权。不过，这不是报章的特权，而是议会的特权，议会的议事自由，从而正确的事实报道亦为自由。但议员若将其在院内发表的言论在院外公开发表，不论是口头的或书面的，均不能享受免责权，如毁损他人名誉，则须承担法律责任。

（四）言论免责在于免除议员如为普通公民所应免的法律上的责任，即议员在议会的言行，纵有诽谤、泄露国家机密、教唆他人犯罪之处，或为民事损害赔偿的原因，议员亦不受刑事或民事上的追诉。例如，在日本，若就此行为提起公诉，法院应以无审判权为理由，不予受理。在美国，联邦法院在1930年Cochran V.Couzens 一案中认为："议员在议院内的演讲辞中，纵有与议员职务无关而损害他人名誉之言词，也不得追究其诽谤责任。"（注：Cochran V. Couzens,43F(2d)783; 282U.S.874(1930).）但是，基于本人自由意思的私契约关系而产生的责任，则不在免责之列。例如，政党对于本党议员在议院内的发言与表决规定若干纪律，对于违反者予以制裁。私人团体，其会员若为议员，对于其在议院内的言行加以约束，亦与该项特权无关。另外，无法律意义的道义责任或政治责任，也不属于免责的范围。议员在议院内的活动，因议事公开而为外界所知晓，一般公民尤其是选民可以对议员进行种种控制，公众舆论可以对滥用自由特权的议员予以批评。这些都与言论免责权不相抵触。

5.议员在议会内的言论虽对外免其责任，然在议会内则须受议会规则的约束；如有越轨言行，仍可由议会予以制裁。在英国，议员发言不得对英王不敬，不得侮辱攻击议会或其他议员，发言应当针对正在讨论的议题，否则，议会得依情节轻重，分别科以劝告、谴责、监禁、禁止出席或开除的处分（注：W.R.Anson.ibid,p.170.）。美国宪法规定：每院得规定本院议事规定，惩罚本院扰乱秩序的议员，并经三分之二议员的同意开除议员。依日本国会法的规定，议员如违反议事规则、扰乱议场秩序或有伤议院之品位时，得予以告诫、禁止发言、使其退出会场、一定期间的到院停止、除名等处分。

三、我国人大代表的言论免责权

关于我国人大代表的言论免责权，现行宪法规定：全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。在宪法公布之后六天，还是同一次会议上通过的全国人大组织法就把言论责任的适用范围扩大到了全国人大常委会，规定：全国人大代表、全国人大常委会组成人员在全国人大和全国人大常委会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。全国人大议事规则重复了宪法的规定，全国人大常委会议事规则对此问题则未作任何规定。地方组织法又把这一特权扩展到了地方各级人大代表及其常委会组成人员，规定：地方各级人大代表、常委会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。从上述规定可以看出，我国人大代表言论免责权的基本内容是：

（一）言论免责的场所。我国人大代表言论免责的场所，均规定为"在各种会议上"。这和许多国家所使用的"在院内"这一用语有所不同。"在会议上"的含义较为具体明确，包括全体会议、代表团全体会议、小组会议、主席团会议、专门委员会会议等依法召开的各种会议，以及所列席的原选举单位的人大会议或人大常委会会议。"在院内"则是指在议院的建筑物之内，因此，凡在议院围墙之内的言论，均无须负责，不管其与执行职务是否有关。一种解释为，"在院内"是指在院内为执行职务所作的行为，因此，即使在议院建筑物之内，如其言论与职务无关，也需负责。一种解释为，"在院内"乃指执行职务之意，因此，不管其言论是否在议院建筑之内，凡与执行职务有关的，均得享受言论免责特权。笔者认为，宪法规定言论免责权的目的就在于排除外界对议员的威胁与干涉，使其能尽职尽责、无所顾忌。所以，言论免责的场所应以该言论与执行职务有无关系而定，不宜拘泥于议院建筑物之内。议员为执行职务而必须在议院建筑物之外所为的行为，亦应有免责权，如议员进行国政调查，在指定地点对被调查对象进行询问等等；反之，议员在议院建筑物之内所作的与执行职务无关的行为，则不能免其责任，如在议院走廊内或休息室与私人所作的交谈。

目前我国关于"在会议上"的含义未见有过什么争议，前边的解释基本上是一种通说。如果这种解释可以成立的话，我国人大代表言论免责的场所就显得太狭小了。按照我国代表法的规定：代表在本级人大会议期间的工作和在本级人大闭会期间的活动， 都是执行代表职务（第6条）。而会议期间的工作又包括参加各种会议，提出各项议案、质询案、罢免案，提出的有关人选，参加各项选举和表决，提出对各方面工作的建议、批评和意见等等（代表法第二章）；在闭会期间的活动主要包括对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，约见有关国家机关负责人，持代表证就地进行视察，向被视察单位提出建议、批评和意见，参加关于特定问题的调查委员会，回答选民或原选举单位的询问，提出对各方面工作的建议、批评和意见，等等（代表法第三章）。由此可见，参加"各种会议"只是代表执行职务的一种方式，远非它的全部。而且，相对而言，提出罢免案、质询案，参加调查委员会的调查，提出对有关方面的批评和意见等执行职务的行为，比在"各种会议上"的发言和表决可能更容易激怒某些人，更容易招致打击报复。显然，在这种情况下，把言论免责的场所仅仅局限于在"各种会议上"是远远不够的，而应该扩及于会议上和会议下一切执行职务的场合。这需要对现有的法律规定加以修改或者通过有权解释予以扩充。

（二）言论免责的范围。我国法律所规定的免责范围均为"发言和表决"，这和"在会议上"有着逻辑上的联系，因为会议上的活动就是发言和表决。它同样存在失之过窄的缺憾。从充分保障代表行使职权的目的出发，言论免责的范围应包括提案、提案之说明、质询、询问、讨论、辩论、异议、初议、投票等在会议期间和闭会期间的一切执行职务的行为。当然，发言和表决是两种最主要、最常见的行为，而且，如果作广义理解的话，许多情况都可以包括在发言和表决里边。例如，发言就可以有讨论、辩论等口头发言和提案、质询等书面发言。但由于在我国的政治实践中，还从未涉及过对"发言和表决"如何理解的问题，能否作如此宽泛的解释，还有待于实践的印证。待时机成熟时，最好对此予以明确，否则，很容易造成理解和执行中的混乱。

以上是对发言和表决的表现形式所作的分析，如果从实质内容来看，发言和表决应包括建议（含赞成）的自由、反对的自由和不作意思表示的自由（如拒绝发言、投票时退出会场）。在民主社会，代表应有权自由地提出各种议案。以供代表机关和社会考虑；如果没有建议的自由，代表虽仍有机会在投票时表达自己的意愿，但他已被剥夺了最有建设性的参与机会。

反对的自由使代表可以自由地反对提请代表机关审议的任何议案（候选人、决策）。一切可供选择的方案不仅应该加以权衡比较，而且必须能经受得住最激烈的反对与攻击，才能真正赢得多数的支持。不允许这种反对，就不能集思广益，也就不能作出明智的选择与判断。历史一再证明，"压制意见无助于真理，因确定何者正确完全依靠能自由发表对立的意思，所以，压制任何我们认为是错误的有害的意见，就是肯定我们在这一问题上不会有错。历史已经证明，没有任何政党或者个人能如此一贯正确"（注：〔美〕科恩：《论民主》，商务印书馆1988年版，第133页。）。反对的自由不会给民主造成任何损害， 它只会使议案受到严格的审查，使其缺点暴露无遗，从而有助于避免匆忙作出抉择，也有助于产生没有同样缺点的方案。

除了建议的自由和反对的自由外，言论免责的保护范围还应该包括不作意思表示的自由，这也是代表表达其态度的一种方式。当代表对正在讨论的某项议题或候选人一无所知或知之甚少时，无论是赞成还是反对，显然都不是他的真实意思。这时候他的明智之举应该是保持中立、保持沉默，听凭别人去对问题作出决定。如果迫于压力或者无原则地去从众附和或者反对，都是在将代表的职责视作儿戏。不作为的意思表示有时会带来严重的后果，在有的国家如弃权或退出会场的过多，会造成因会议达不到法定人数而无法形成决定。

既然代表有赞成的自由和反对的自由，那么在审议过程中就应当实行辩论制度。辩论是议事机关议事的重要形式，是审议制度的重要内容。审议如果仅仅是一般的议论、表态，甚至用"衷心拥护"、"完全赞成"之类的套话来敷衍塞责，那就失去了它本来的意义。只有通过辩论，即让不同的意见展开争论，才能摆明利弊，才能促使各方深入调查研究，广泛听取人民的意见， 以便为自己的观点进行科学的论证。 早在1956年周恩来同志在《专政要继续民主要扩大》一文中就曾指出："将来在代表大会上要建立辩论制度。……这能够使我们从不同方面来发现问题。"（注：《周恩来选集》（下卷），人民出版社1984 年版， 第208页。）虽然， 社会主义公有制使社会成员之间消除了对抗性的经济矛盾，但这并不意味着经济利益之间不存在实际差别；政治上的共同追求也不能保证意识形态的绝对统一；人民代表的人民性，使他们在许多根本问题上能够取得共识，但在议事过程中同样不可避免地存在矛盾、分歧和争论；立法的广泛涵盖面以及利益的可分配性、权利义务配置的不均衡性，为他们在共同目的之下不同程度地满足某些特殊利益提供了可能性。于是，在议事过程中，他们以大局需要为第一追求，舍弃了个性的绝对性，但同时又自觉不自觉地从个性角度出发进行抉择，以满足自己所代表的某些特殊利益。加之，人民代表的身份背景，认识问题的角度又千差万别，这样，他们在决策过程中有不同的态度和看法是完全正常的，对任何一项议案都可能有赞成和反对的意见。这就使辩论成为必然。而且，随着人大组成人员素质的提高和结构的优化，实行辩论制度是必然的事情。

（三）言论免责的后果。我国法律所规定的言论免责指的是"不受法律追究"，即任何机构和个人不得因代表的"发言和表决"而追究其刑事的、民事的、行政的等一切法律责任。因此，这主要是一种对司法责任的免除。现在实践中提出的问题是，能否因代表的发言和表决而追究其党纪政纪的责任。从理论上讲，党员有服从党的纪律的义务；对于违纪的党员代表，党组织当然有权予以制裁，这也是许多国家政治实践中的作法。但从我国的实际情况看，对一个人予以党纪处分，往往意味着其政治生命的终结。如果人大代表的发言和表决，面临着受党纪处分的危险，这势必会使其瞻前顾后而难以畅所欲言。显然这与保护代表的言论免责权的宪政精神是不相符的。况且，在我国，党员代表在各级人大始终保持着稳定的多数，根本不需要像有些国家的那样，在政党之间势均力敌、斗争激烈的情况下，对本党议员采取严格的纪律约束。至于予以政纪追究，不仅存在着和追究党纪同样的问题，而且，这会使行政机关凌驾于权力机关之上，使政府具有了抗衡乃至于干涉民意代表机关的手段。这与我国的政治体制是格格不入的。也正因如此，有的国家还明确规定禁止追究职务上的责任。如德国基本法第46条规定：联邦议会议员，无论何时，不因其在联邦议会中所为之表决或表示而受司法上或服务上之追诉或其它联邦议会外之问责。当然，更多的国家只是概括性地规定为：在院外不得追究责任。这样规定涵盖面就更广一些，而不仅仅是不追究法律责任。

有人认为，我国的人大代表要受原选区选民或选举单位的监督，选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表。因此，如果代表在人大会议上的言行违反或者对抗人民的利益和意志，是要负道义责任乃至政治责任的（注：郭道晖：《中国立法制度》，人民出版社1988年版，第92页。）。笔者认为，代表在人大会议上的发言和表决不能成为罢免代表的原因。如果可以这样的话，势必会使代表丧失其独立的意志和判断而沦为选举单位的"传声筒"或"表决机器"的角色。因为，在这种情况下，代表的任期将时刻处于不稳定的状态，为了迎合选民或原选举单位的需要而不被解职，代表将不得不放弃自己的判断而屈从于选民的愿望，即使这种要求是不合理的、狭隘的、与全局利益相冲突的。其实，代议机关中的有些问题是极为复杂的，选民或选举单位或者没有足够的时间、机会得到必要的资料，或者欠缺组织、分析、运用这些材料的能力，或者囿于自身利益的局限，而难以作出明智的决定。在此情况下，代表有权力也有责任凭借其代表资格、专业知识以及政治斟酌权衡能力，作出不符合选民或选举单位意愿的选择。在民主制度下，"人民代表所发出的人民呼声，很可能要比人民自己开会时所发表的意见更符合公共利益"（注：《联邦党人文集》第十篇，麦迪逊，1787。）。而且，当人民选出代表代替他们行使权力时，代表就应该享有最高和最充分的信任，选民在挑选自己的代表时就应当相信他有能力准确地判断有关情况并能作出最符合选民利益的决定。显然，如果允许选民或选举单位可以自由地罢免作出了违背自己意愿的言行的代表，这不仅有违代表制的精神，也是对民主的损害。因此，我国法律上有关罢免代表的规定，不应视为是追究代表的"发言和表决"的政治责任的根据。

（四）言论免责的限制。民意代表的言论免责权并不是绝对的，不受任何限制的。依通例，议员的言论只是对院外不负责任，但仍须受院内纪律的约束，如有违反，议会要视情节轻重予以劝告、谴责、责令赔礼道歉、除名等处分。但是，我国目前对于代表如果不遵守议事规则、扰乱会场秩序、言论越轨者，该如何惩诫，有关法律未作任何规定。为了保证议事的民主和秩序，有必要对此加以补充和完善。

当然，如果说议员因其发言、辩论而可能受到议会纪律的制裁，因而这方面的免责只是一种相对免责的话，而表决方面的免责则是绝对的，即表决在任何情形下均无须负责。对此，奥地利宪法作了区别性规定。奥国宪法第57条规定："国民院议员就其执行职务所为之表决，在任何情况下，均不负责任。就其职务上之发言，仅对国民院免责任。"这就把对发言和表决的不同限制鲜明地体现了出来。

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