2006年04月16日 民主与法制时报
豫陕两省关于三门峡水库之争，超出了单纯的技术层面，上升到了政治层面——两个省的人大代表在全国人民代表大会上提出相反的议案，争端的层级越出了水利部以及黄河管理委员会行政调解的范围。真理究竟在哪一方手上，已非核心命题，背后的省际利益考量进入法律调整的范畴，处理不好必将是利益相害的结局。
本报记者张华勇发自河南、陕西
天鹅飞走了。
天鹅湖静悄悄的，轻柔的泥滩从水边漫延开，有天鹅飞走后留下的脚印。
3月30日，河南三门峡市。河柳新绿，一派春来景象。天鹅湖就在城北的黄河岸边。
20天后，黄河旅游节将在这个城市举行。而就在此前半个月，全国两会上，三门峡水库存废之争再次被提起，32名河南省全国人大代表向大会提交了《关于提请全国人大常委会对三门峡水库有关问题做出决议或决定的议案》，三门峡市委
书记连子恒是议案发起者之一。
三门峡市因三门峡水库而设市，也因三门峡水库而兴盛。因三门峡水库而形成的黄河湿地，成了天鹅越冬的乐园，三门峡水库因而得了"天鹅湖"的美誉，三门峡市也被人们称为"天鹅之城"。
自三门峡市往西100多公里，就到了出秦的第一关"潼关"。4月2日，记者抵达潼关古城，那里看不到一点城市的迹象，这个素有"三秦门户"之称的要塞，在三门峡水库建成后，沦为了废墟。当地人言语中对天上飞的天鹅没多大兴趣，他们更多是怀念那曾经辉煌的潼关古城。"城墙同西安和北京的城墙一样厚，抗战时日本人炮轰了八年都没有轰垮。"在黄河岸边开鱼庄的张建国对此津津乐道。
三门峡市、潼关古城，一座新城的兴起与一座三千年古城的废弃，皆因三门峡水库。而这两座城池的兴废，也成了观察三门峡水利枢纽建成后河南与陕西两省不同境遇的一面镜子。
"他的一生都让黄河给毁了。"张建国指着72岁的李天一老人说。
李天一住在张建国的鱼庄，每天下河为张建国打鱼。从14岁起，他就靠在黄河里打鱼为生，年轻时每天打了鱼就挑进潼关古城里卖。
上世纪50年代，三门峡水库建设移民，潼关古城拆毁另建新城，他没有迁往新城，而是移民到了宁夏。那时他有个三岁的儿子，妻子也还年轻，在宁夏的黄河边种庄稼。60年代，儿子和妻子都饿死在宁夏，他孤单一人跑回了潼关。此后在
潼关与宁夏那块安置地之间，他又来来回回跑了三次，一直到80年代，才最终留在了潼关。此时老人已年近半百。
"我一生都在黄河边上搬家，从黄河这头搬到那头，又从那头搬到这头。"李天一说。此后的年代，他未能再娶，而是重操旧业，漂在黄河上靠打鱼为生。
张建国称李天一为大哥。但据附近居民称，张建国与李天一情同叔侄，因为李天一打鱼勤快，张建国的鱼庄也开得兴盛。"李天一总算有了个归宿。"这些居民也都是回迁的移民，在陕西这样回迁的三门峡库区移民共有43万。
自潼关以上，关中平原当时的移民多达30多万，这些移民60年代中期起开始回迁，到80年代，大部分都已经迁回原居地。但命运并没有多大改变，此后的年代里，关中平原渭河两岸十年九灾，回迁移民大多居住在水库原计划的淹没区，地势低洼，洪水一次次洗劫他们的家园。
2003年8月，由于持续降雨，渭河渭南区域遭遇历史罕见特大洪灾，华阴、华县、潼关县等沿渭5县(市、区)56万人受灾，12.9万人一时无家可归，直接经济损失23亿元。
"当年号召我们支援国家建设，我们义无反顾地响应号召。但我们很多人万万没有想到，竟是一生的代价。"李天一说，他知道他命里离不开黄河，也没想要离开黄河。
三门峡市的黄水清，对黄河以及三门峡水库，有着与李天一完全不一样的记忆和态度。黄水清1964年出生在三门峡市，父母都是三门峡水库的水利干部，她说她的名字寄托了老一代人的愿望。她如今开的士，带着记者沿黄河大堤跑了十多公里。望着黄河岸边一排排疯长的杨树或柳树幼林，她神往地说，再过几年三门峡市就可以评上国家级旅游城市了。
她的记忆里没有洪水，只有黄河水浩浩荡荡的壮观景象。"我们那时候谈恋爱，都喜欢到黄河边上来，看着河水心情就好。"她说，现在的年轻人可去的地方多了，不时兴到河边谈恋爱了。
在她陪同记者的两个多小时里，8次提到"黄河是母亲河"。
据三门峡市提供的资料，以三门峡水库为依托的"黄河游"每年带来近1800万元的旅游业直接收入，相关产业近3亿元，创造了6万多个就业岗位。
三门峡水利枢纽存废之争——豫陕两地50年的"黄河官司
一条大河两地情
三门峡市地处河南西部、豫晋陕黄河金三角地带，是"万里黄河第一坝"——三门峡水利枢纽工程的所在地。三门峡
大坝就建在三门峡市黄河段下游5公里处。
在地理上，三门峡大坝处在黄河河南省段最上端，库区的函谷关、潼关为进出八百里秦川的咽喉，历来为兵家必争之地。
传说上古时期，为了治理咆哮的洪水，大禹用神斧把高山劈出三道峡谷，分别叫做"人门"、"神门"、"鬼门"，
于是这里便得名三门峡。1960年，三门峡水库建成后，三道峡谷永远消失了，取而代之的是巍然耸立在黄河上的现代化大坝。
传说并非信史。然而不难发现，大禹开三门而通黄河，这个传说与三门峡大坝的修筑，正好是一个轮回。大坝成，三门锁，黄河之水再次被锁在潼关以内，千里秦川，复又处在咆哮的黄河威胁之下。
而据史载，自周定王五年(公元前602年)到1938年河南花园口扒口的2500年历史中，有关黄河下游决口泛滥的记载多达543年，决堤1590次，经历过5次大改道，洪灾波及纵横25万平方公里。
其间关中平原的洪水记录却很少。战国中后期以后，因郑国渠等古代水利工程的修筑，关中平原成为千里沃野，富甲天下，秦汉隋唐一千多年中长期作为中国的政治经济文化中心。
"从一定意义上说，三门峡水库的修筑，使关中平原自禹治水以来形成的相对发达的水利系统，受到了不同程度的破坏。"陕西省水利厅一官员说。
潼关是出秦的第一关，也正是黄河、渭河、洛河三河汇流后的第一个出水口。潼关高程的形成，无疑使大禹治水之功毁于一旦。潼关高程是指黄河潼关水文站断面流量在每秒1000立方米的相应水位。
可以说，治理黄河，对于河南人和陕西人，虽然说是同一个命题，但却是完全不同的解法。传说中的大禹治水，劈开山峦，疏通河道，使万里黄河水奔涌而出秦川，在今天，这可能仍然是陕西人的治水方式。但对于一马平川的河南来说，天上 来的黄河之水，不受控制地奔涌而出秦川，可能意味着灾难。
河南人对于黄河泛滥的记忆，比起世界上任何一个地方的人对于洪水的记忆可能都要深刻。千里黄泛区，曾使这个省一次又一次地受到灭顶之灾，以至于千里沃野的中原，在经历了商周汉唐宋几千年的辉煌后，终至一步步衰落。堵截黄河，驯 服黄河，理所当然成了河南人的治水方式。
"黄河水面比开封的宋代铁塔还要高。"作为世界著名悬河，黄河平滩水位比两岸地区平均高出4至6米，多的达10米以上，没有人敢想象大堤决口的情景。
半世纪的"口水仗"
2003年秋，陕西渭河下游5年一遇的小洪水，导致50年不遇的大洪灾。中国科学院和中国工程院双院士张光斗
与水利部前部长、全国政协前副主席钱正英对此发言：三门峡水电站是个错误，理当废弃。
这不过是一场时间跨度长达半个世纪的争议的又一次高潮。三门峡立项之初就遭到陕西方面的坚决反对，当时陕西不少政府官员通过多种渠道力陈此项目对陕西的影响。
1958年，在三门峡工程开工一年后，陕西仍在极力反对三门峡工程。理由是：沿黄流域水土保持好就能解决黄河水患问题，无须修建三门峡工程。但三门峡工程并没有因此停止。
早在1955年第一届全国人民代表大会第二次会议上，苏联专家提出的"高坝大库"的三门峡水利工程方案被全票通过，在"一家救万家"大义之下，陕西省表示"困难，但中央决定了就服从"。
清华大学水利专家黄万里当时持反对意见。他提出：大坝建成后，潼关以上流域会被淤积，并不断向上游发展，届时不但不能发电，而且还要淹掉大片土地，"今日下游的洪水他年必将在上游出现"。
1961年下半年，陕西的担忧变成现实：15亿吨泥沙全部铺在了从潼关到三门峡的河道里，潼关的河道抬高，渭河成为悬河。关中平原的地下水无法排泄，田地出现盐碱化甚至沼泽化，粮食因此年年减产。
1962年，在4月召开的全国人大二届三次会议上，陕西省代表提交提案，拟请国务院从速制定黄河三门峡水库近期运用原则和管理的具体方案，以减少库区淤积。
1969年召开了晋、陕、豫、鲁"四省会议"，会议决定对三门峡水利枢纽进行改建。
在随后的许多年里，三门峡工程的运用方式虽几经调整，但三门峡工程对上游(主要是黄河最大的支流渭河)造成的危害仍在继续。
2003年秋季,陕西渭河流域发生特大洪涝灾害后，陕西许多干部和一些知名水利专家认为，渭河"小水大灾"祸起三门峡水库，建议废弃三门峡水库以解渭河"地上悬河"之危。
2004年,陕西省15位省人大代表向陕西省人民代表大会提交了《关于停止三门峡水库蓄水发电、尽快降低陕西潼关高程、彻底消除渭河下游水灾隐患的议案》。同年的全国两会期间，陕西省的多名政协委员、人大代表提出议案，要求停止三门峡水库蓄水发电，尽快降低潼关高程"废"掉三门峡水库。对此，河南的32名全国人大代表也联合提交了一份议案，要求"合理利用三门峡水库"。议案说，三门峡水利枢纽是治黄工程体系最重要的组成部分，担负着黄河下游防洪、防凌的重
任，保护着冀、豫、鲁、皖、苏5省25万平方公里范围内1.7亿人口的生命财产安全。
随后，2004年9月17日，三门峡市也打破常规向水利部直接发去了长达5000多字的紧急请示，请示的中心内容是："三门峡市离不开三门峡水库！三门峡人民离不开三门峡水库！"
今年的十届全国人大四次会议期间，河南32名全国人大代表提交一份《关于全国人大常委会对三门峡水库有关问题做出决议或决定的议案》，《议案》中称，三门峡水库降低水位和汛期敞泄运行试验的3年中，河南、山西部分地区深受影响
，仅三门峡市的地方财政收入就损失6亿多元，6万亩灌溉农田遭受旱灾,63万农村人口和30万市区人口饮水困难。如果水库继续降低水位和汛期敞泄，"不仅会严重制约河南、山西两省部分地区经济发展，而且大批库区移民返迁难以避免，将产 生新的矛盾……"
谁来做出裁决
2003年8月的陕西渭河流域洪灾，是新一轮三门峡水库存废之争的诱因。陕西方面及部分专家认为，是因为三门峡水库引起潼关高程，从而导致洪灾。
而早在该次洪灾之前，水利部及其下属的黄河水利委员会就开始对三门峡水库进行原型试验，以验证三门峡水库运行水位与潼关高程升高的关系。2002年11月，水利部、黄委会在郑州召开协调会，决定三门峡水库进行非汛期318米、
汛期敞泄的原型运行试验，非汛期水位比以前降低了两米,试验期限为一年。一年后得出试验结果表明，三门峡水库对潼关高程没有影响。此后原型试验没有停止，三门峡水库2004年仍实行了汛期敞泄的运行方式。
三门峡争端一直以来技术专家处于重要地位。黄万里与温善章是最初的反对者。在最新一轮争议中，水利界泰斗张光斗和水利专家、前水利部长钱正英，扮演着议题挑起者角色。水利专家分成了维持派和废止派两个阵营，争论陷入了公说公有理、婆说婆有理的困境。争论焦点始终围绕着泥沙、潼关高程、三门峡大坝这些关键词。
陕西省泥沙专家夏迈定说，渭河小水酿大灾的症结在于泥沙的淤积，不应忽视对泾河泥沙的控制；此外，三门峡水库除了降低潼关高程外，还应扩大泄洪能力，三门峡水库第三次改建势在必行。
而在2003年10月，国家水利部召集陕、晋、豫三省相关部门及部分专家学者在郑州召开的"潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题调研会"上，水利部副部长索丽生指出，有必要对三门峡水库的运用方式进行调整，三门峡水库的防洪、防凌、供水等功能可由小浪底水库承担。
黄委会防汛办有关负责人说："废掉三门峡水库绝非明智之举。"三门峡水库防汛作用主要体现在两个方面：一是按照小浪底水库设计要求，只有当位于河南境内的小浪底、三门峡、故县、陆浑水库"四库联调"时，黄河下游才能达到千年一 遇的防洪标准；二是当黄河下游发生严重凌情时，需要三门峡与小浪底水库联合控制，三门峡水库需要滞蓄20亿立方米的水量。
三门峡水利枢纽管理局副局长刘红宾曾撰文说，部分专家学者提出了三门峡水库的去留问题，废除、炸坝、敞泄、停运等不一而足的观点再一次叫响。随着小浪底水库的建成，提高了对黄河下游洪水的控制能力，原来由三门峡、故县和陆浑水
库承担的任务将有比较大的调整，需要对现有资源进行整合，但无论怎样调整与整合，都不应是迎新弃旧，用新库替代老库。
在新的情况下，对三门峡水库的历史地位和在今后黄河治理与开发中的作用，也需要重新审视和定位。
三门峡市水利局一不愿透露姓名的官员对技术官员和专家主导的三门峡水库存废之争表示不满，他对记者说，纯技术性争论，永远不可能有唯一的答案。他说从哲学上讲，真理只能无限接近，永远不可能有绝对真理，实践无止境，真理也无止境。"这样争下去，地方的利益还会受损下去。"
三门峡市委宣传部拒绝安排其市委书记连子恒接受采访，一位宣传干部说，该市市委已定决定不再扩大宣传。但该市一位官员解释，他们期望国家有关决策部门作出裁决，作出定论，以免影响地方政策的制定。
记者注意到，河南省全国人大代表与陕西省全国人大代表在全国两会上提交的议案，措辞有所不同，河南的议案为提请全国人大常委会出面裁决，陕西省提交的议案则为提请解决渭河水患的诉求，前者侧重程序，后者侧重实体。
背后的利益考量
记者在黄河水利委员会查看了三门峡水库历史争议的资料，发现历次争论中，法学家、社会学家等人文科学家都缺席。如一份资料显示，1957年6月10日至24日，水利部召开了三门峡水利枢纽工程讨论会。参加会议的有建委、水利、电力等有关部门，陕西、河南等有关地方，北京、天津、武汉等高等学校的专家共70人。
而2003年会诊三门峡的郑州会议上，仍然为"30多名水利专家会聚郑州，对三门峡水库的利弊问题展开讨论"。
陕西省华县是2003年渭河洪灾的最大受害者之一，该县县委宣传部一位干部私下对记者说，陕西省关于三门峡水库的争议，不是是非之争，不是真理之争，而是生命之争、利益之争，是为关中上千万父老乡亲争生存权与发展权。该县县长薛东江2003年洪水过后曾喊出"'炸'掉三门峡"的呼声，他也是陕西省有关三门峡水库那份议案的动议者之一。
2003年水利部主持召开的郑州会议上，陕西省水利厅副厅长在汇报中尖锐地提出："三门峡库区问题已经绵延了40年，积淀的各种矛盾已非我省所能解决，矛盾的发展完全是由三门峡顾及自身利益和下游利益造成的。"
陕西省的一份报告也指出："同在一个黄河流域，唯有陕西是历史因素的无辜受害者，而别的省份都是纯粹的受益者，他们在几十年安澜的同时，继续向黄河索取更大的利益。"
利益的考量，显然是三门峡争端的核心。陕西省前省委书记、政协主席安启元，今年3月接受《新京报》采访时说，每次渭河发大水，他都要去灾区，"我发现，关中最穷的地方是在三门峡库区"。陕西省发改委一位官员表示，三门峡水库严重制约了关中地区的发展。
今年1月19日，在陕西省政协九届四次会议召开期间，安启元专门约见新闻媒体，宣布《渭河流域近期重点治理规划》已经通过国务院审查及批复，将正式开始实施，由此中央财政投入229亿治理渭河，这是渭河史上也是陕西省历史上获得的最大一笔中央拨款。
三门峡市当局所提及的三门峡市离不开三门峡，也反复提到如果没有三门峡水库，该市将损失6亿多元，6万亩灌溉农田遭受旱灾,63万农村人口和30万市区人口饮水困难。
有宪法学者指出，处理三门峡这样的省际争端，中国目前缺乏完善的机制。当前主导的思维，仍然是三门峡水库的去留问题，应依据科学来决策。然而豫陕两省日益激烈的争端，显然已经上升到了权益问题。如果存在利益相害，就必然存在利益补偿的问题。不能单纯以牺牲一些人的权益，来保障另一些人的权益，这需要司法裁决。
-完-
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